Comment et pourquoi encourager la résilience de l’administration publique ? Dans quelle mesure la décarbonation de l’administration peut-elle encourager d’autres secteurs à aller dans ce sens ?
Juge, ministre, instituteur ou pompier, ces professions appartiennent toutes à l’administration publique, qui regroupe pas moins d’un emploi sur 5 en France.
Un secteur qui n’échappe pas à la nécessaire transition énergétique, et dont plusieurs bonnes pratiques ont déjà été mises en place.
Rappelons qu’en France, atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 implique une division par 6 des émissions de gaz à effet de serre sur le territoire par rapport à 1990 selon le ministère de la transition écologique. Concrètement, cela suppose de réduire les émissions de la France à 80 millions de tonnes CO2e contre 445 MtCO2e en 2018, soit une trajectoire à -80% d’émissions. L’appui des millions d’acteurs de l’administration apparait indispensable pour respecter les accords de Paris et atteindre la neutralité carbone d’ici 2050.
C’est un travail colossal, mais aussi urgent puisque plus on attend, plus les efforts à fournir seront importants. Une trajectoire à -5% des émissions de gaz à effet de serre (GES) par an à partir de 2018 pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2050 se tranforme en -10% par an en 2025, rappelle le Shift Project, qui se définit comme un « think tank qui œuvre en faveur d’une économie libérée de la contrainte carbone ». Il y a donc une vraie urgence à agir.
En octobre 2021, le Shift Project a publié son rapport final Décarboner l’administration publique dans le cadre du Plan de transformation de l’économie française (PTEF). L’occasion de se pencher sur les sources d’émission de ce secteur, souligner la volonté d’engagement de la part des membres de l’administration, et proposer des pistes opérationnelles pour accélérer le rythme de la décarbonation à tous les niveaux.
Pourquoi s’intéresser à la décarbonation de l’administration publique en particulier ?
La résilience, meilleure garantie de la continuité des services publics
Aujourd’hui, l’administration publique compte 5,9 millions d’agents soit 20% de l’emploi en France. Or, face aux enjeux climatiques actuels, le secteur ne peut continuer à réaliser ses services aux usagers comme avant, et doit prendre en compte son empreinte carbone, au regard de la « double contrainte carbone ».
Cette « double contrainte carbone » signifie à la fois, sur le plan climatique, réduire ses émissions de GES, et sur le plan énergétique, de se réinventer car l’énergie est partout. Nous tendons vers une probable stagnation suivie d’un déclin de la production d’énergies fossiles, leur extraction devenant à la fois plus complexe et plus coûteuse. Or, l’énergie conditionne notre façon de vivre, de nous déplacer, elle est à la base de notre société moderne. Apprendre à se préparer à des aléas climatiques et énergétiques est un défi pour toute la société dont l’administration fait partie.
Si elle veut continuer à assurer ses services aux usagers aujourd’hui devenus indispensables comme l’enseignement, la sécurité publique, ou encore le secours à la population, l’administration publique est forcée d’intégrer cette « double contrainte carbone », et ainsi de se réinventer, de devenir plus résiliente.
L’aministration publique : un rôle d’exemplarité et un potentiel d’entraînement de toute la société
Les pouvoirs publics ont un rôle majeur à jouer dans la transition bas carbone. Il s’agit à la fois d’un enjeu de légitimité et d’exemplarité : difficile de prôner la décarbonation sans être exemplaire en la matière.
Or, l’administration publique est très présente dans la vie des Français puisqu’elle fournit de nombreux services à la population. Elle aurait donc une capacité à influencer le reste de la société en devenant plus sobre, et en diffusant des informations allant dans ce sens.
Au-delà des citoyens, par le biais de la commande publique, l’administration publique a un fort potentiel prescripteur. En effet, si elle agit sur le transport de ses agents, sur l’alimentation via les cantines scolaires ou pour le personnel, sur les équipements et infrastructures ou encore les achats numériques, elle peut avoir un véritable impact et créer un cercle vertueux auprès des secteurs fournisseurs.
Les premiers pas de la décarbonation de l’administration publique
L’administration publique, consciente des enjeux climatiques, a commencé à se décarboner. Quelles sont ces initiatives et leurs limites ?
Le projet « services publics éco-responsables » : des obligations pour l’Etat et ses établissements
Tandis que des démarches tendant vers plus d’éco-responsabilité de l’administration avaient déjà été enclenchées à l’occasion du Grenelle de l’environnement, puis dans cadre du plan interministériel Administration exemplaire, l’Etat a souhaité accélérer la transition écologique de ses services via le projet Services publics éco-responsables en février 2020.
Il repose sur un socle de 20 mesures désormais obligatoires pour l’ensemble des services de l’État, de ses établissements publics et de ses opérateurs. Elles concernent :
- La mobilité durable des agents
Exemple : mise en place d’un forfait mobilité durable de 200€/an pour les agents de la fonction publique d’État se rendant au travail à vélo ou en covoiturage. - La suppression du plastique à usage unique
Exemple : substituer les gobelets jetables à des verres lavables. - Une politique d’achat zéro-déforestation
Exemple : utilisation systématique de papier recyclé ou, à défaut, de papier issu de forêts gérées durablement. - Une alimentation plus respectueuse de l’environnement
Exemple : un approvisionnement en produits de qualité et durables dans les services de restauration collective. - La réduction de la consommation d’énergie dans les bâtiments publics
Exemple : réalisation de travaux afin de réduire la consommation d’énergie des bâtiments. - La suppression des produits phytopharmaceutiques
Exemple : arrêt de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques pour l’entretien des espaces verts, forêts, voiries et promenades. - L’économie circulaire et la maîtrise de l’empreinte carbone du numérique
Exemple : sensibilisation des agents aux éco-gestes numériques et l’achat de matériel reconditionné.
Ce cadre englobe à la fois des mesures qui existaient déjà et des mesures nouvelles, pour encourager la décarbonation et l’appropriation par les agents de ces mesures. Cependant, comme évoqué plus haut ces mesures sont coercitives uniquement au niveau de l’Etat, de ses établissements publics et de ses opérateurs. Elles sont appliquées sur la base du volontariat dans les collectivités territoriales, leurs établissements publics ainsi que les hôpitaux.
La loi climat et résilience : un cadre pour décarboner la commande publique
La commande publique, c’est-à-dire l’ensemble des achats de biens, de services et de travaux effectués par les administrations et les entreprises publiques, représente 200 milliards d’investissements par an soit 8% du PIB.
La loi climat et résilience, adoptée en juillet 2021 par le Parlement, vise notamment à « rendre la commande publique plus écologique mais aussi plus responsable socialement ».
Parmi les mesures phares, on peut citer :
- l’intégration d’une clause écologique par tous les marchés publics d’ici cinq ans au plus tard. Ainsi, une offre pourra être jugée plus ou moins intéressante par rapport à une offre concurrente, au-delà des seuls facteurs du prix et de la qualité ;
- l’obligation de clauses liées au domaine social et à l’emploi, sous certaines conditions ;
- le renforcement du contenu des schémas de promotion des achats publics socialement responsables (SPASER) que sont tenues d’adopter les plus grandes collectivités. Les SPASER devront prévoir la publication d’indicateurs, par exemple le taux de recours aux entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS).
Mais une mise en oeuvre insuffisante et dispersée
Toutefois, on peut émettre plusieurs critiques concernant ces mesures et leur application.
Tout d’abord, certains objectifs paraissent relativement peu ambitieux, notamment concernant le papier recyclé ou les gobelets en plastique.
Par ailleurs, on peut souligner une difficulté des décideurs à planifier sur le long terme. On le voit à travers la rénovation thermique des bâtiments, où la surface à rénover est énorme, ce qui nécessiterait d’anticiper et de planifier davantage les travaux.
En ce qui concerne la mobilité, le projet Services publics éco-responsables impose entre autres que « tous les nouveaux véhicules des ministres, secrétaires d’État et préfets (sauf véhicules blindés), et au moins 50 % des véhicules de service et de fonction acquis par les services de l’État et de ses établissements publics doivent être électriques ou hybrides rechargeables ». Une mesure intéressante, mais qui ne remet pas en question la taille des véhicules. Or, proposer une flotte de SUV électriques ou hybrides est un non-sens, et va à l’encontre de la notion de sobriété. De petits véhicules électriques pour tout le monde pollueraient beaucoup moins. Encore faudrait-il réussir à décorreler la taille de la voiture à un attribut de pouvoir…
On peut également émettre une critique en ce qui concerne la mise à disposition d’informations et d’outils : il y a un manque de référentiels techniques, pour savoir ce qui serait un achat numérique responsable par exemple. La création de centres de ressources pour mettre à disposition ces informations serait à imaginer.
Enfin, quid de ceux qui ne se mobilisent pas, ou des collectivités et élus qui sont en manque de moyens pour réaliser un bilan carbone complet par exemple ? Comment réussir à emmener toute l’administration publique sans laisser certains acteurs au bord de la route ?
Si ces premières actions mises en oeuvre s’inscrivent dans une démarche globale de résilience, les acteurs de l’administration publique doivent garder en tête les priorités de la décarbonation, et l’urgence à agir. En ce sens, le Shift Project les encourage à réhausser leurs ambitions sans délai et propose plusieurs leviers de décarbonation à actionner pour le prochain quinquennat (2022-2027) et à horizon 2050.
Leviers d’action pour une meilleure prise en compte de enjeux de résilience et de sobriété au sein de l’administration publique
Plusieurs actions peuvent être mises en oeuvre, à court moyen, ou long terme pour les auteurs du rapport. Quelques pises à explorer…
Bilan carbone et formation : à mettre en place ou améliorer d’urgence
Mesurer les émissions du secteur et former agents et élus : ces sont les deux principales conditions pour une transition bien menée. Cela permet notamment de réaliser les bons arbitrages.
Mieux mesurer l’empreinte carbone des établissements en intégrant les émissions indirectes
Aujourd’hui, le code de l’environnement impose à toute personne morale de droit public employant plus de 250
personnes de réaliser un bilan carbone et de le mettre à jour tous les trois ans. Mais cette obligation est partielle : l’obligation ne porte que sur les scopes 1 (émissions directes) et 2 (émissions indirectes liées à l’énergie), la réalisation du scope 3 (autres émissions indirectes) étant facultative.
Dans les faits, le rapport constate que le taux de conformité dans le secteur public est faible, puisqu’il a été évalué fin 2018 par l’ADEME à 26 % (soit 355 bilans sur 1369), à comparer à 35 % pour les entreprises. Ce manque d’exemplarité du secteur public est problématique, car le bilan carbone est la première étape pour mener une action de décarbonation pertinente.
Par ailleurs, la prise en compte facultative du scope 3 dans le bilan carbone pose problème : en prenant uniquement en compte les émissions directes comme la consommation directe d’énergie, on risque de passer à côté de postes d’émissions qui peuvent être importants et ainsi se tromper de priorités. Le scope 3 comprend les émissions amont et aval notamment les achats, le numérique, les déplacements des visiteurs ou encore les déplacements domicile-travail.
Formation : améliorer l’état des connaissances sur le sujet
Former le personnel permet à chaque structure d’identifier ses priorités d’action et optimiser ses efforts. Connaître ses dépendances et ses vulnérabilités face aux bouleversements climatiques et énergétiques est difficile sans avoir une bonne vision des enjeux. La formation permet notamment de mobiliser les bons outils pour passer à l’action.
Mettre la sobriété et la résilience au coeur du fonctionnement de l’administration française
Réduire et décarboner les déplacements des agents et des usagers
En France, le transport est l’activité qui contribue le plus aux émissions de gaz à effet de serre (environ 30% CO2e). Repenser les déplacements domicile-travail, les déplacements professionnels, mais aussi les déplacements des usagers qui souhaitent accéder à un service public s’inscrit dans ce contexte.
Le Shift Project propose notamment de modifier la réalisation du plan de mobilité. L’idée serait d’intégrer l’ensemble des déplacements, y compris ceux des visiteurs.
Il imagine également la mise en place d’un outil de suivi des déplacements professionnels et des émissions suscitées afin de fixer des trajectoires de réduction des émissions, par exemple via un « budget carbone déplacement » individuel ou collectif.
D’une manière générale, le recours plus massif au télétravail, la dématérialisation des procédures, et plus de sobriété dans les déplacements professionnels sont à explorer plus largement.
Réduire et décarboner la consommation énergétique des bâtiments
La rénovation thermique des bâtiments est un sujet complexe nécessitant une action sur le long terme, notamment en ce qui concerne la recherche de financements.
La réalisation de travaux de rénovation énergétique, le suivi des consommations couplé à la mise en place de
mesures simples de sobriété avec les agents et les prestataires notamment, ainsi que la suppression du chauffage au fioul et au gaz pour faire place à du chauffage électrique ou des pompes à chaleur permettrait de passer de 7,4 MT CO2e en 2020 à 1,7 Mt CO2e en 2050 si l’ensemble du plan de transformation est déployé.
Autres actions à imaginer : la mutualisation des surfaces, rendu de plus en plus possible par le recours au télétravail, ou encore réduire ne serait-ce que d’un ou deux degrés la température de chauffage des locaux, en misant sur le changement de comportement.
Agir au niveau de la commande publique
Si l’on parle du recours au télétravail pour diminuer les émissions de GES, ce n’est cependant pas une solution magique. Le secteur du numérique a également une empreinte carbone, et 47% de ses émissions seraient dûes aux équipements des consommateurs (téléphones, ordinateurs et GPS entre autres). Le Shift Project propose par exemple d’utiliser des critères carbone lors de l’achat de terminaux et de services (notamment les indices de durabilité et de réparabilité).
Autre exemple qui concerne la commande publique : les repas servis dans les restaurants collectifs publics. On peut penser à faire évoluer la composition des menus en y introduisant davantage de protéines végétales, renforcer la lutte contre le gaspillage alimentaire ou encore recourir massivement à un approvisionnement local et issu de modes de production moins intensifs pour réduire l’empreinte carbone des repas.
Les multiples effets collatéraux positifs de la décarbonation de l’administration publique
Des bénéfices pour les agents et les usagers…
L’administration publique possède un grand atout qui est sa culture de l’intérêt général. Elle peut la mettre au service de la décarbonation et mobiliser les agents autour de ça. Car rendre l’administration publique plus sobre et résiliente est un projet qui « donne du sens », les agents sont investis de responsabilités pour mettre en oeuvre la décarbonation. Il ne s’agit donc pas de cantonner ce vaste chantier de la décarbonation à un service « développement durable » : il doit véritablement irriguer l’ensemble des services et des directions, pour que tout le monde s’en saisisse.
C’est également une opportunité pour améliorer les méthodes et les conditions de travail avec davantage de transversalité, de responsabilités, peut-être un recours plus massif au télétravail, et donc finalement plus d’autonomie, de concertation et d’intelligence collective, qui semblent nécessaires dans cette démarche.
Côté usagers, ils trouveront entre autres une réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’administration ainsi qu’une meilleure qualité du service rendu.
…Et pour l’administration
Lorsque le sujet de la décarbonation est porté par les hautes sphères de l’administration, il a la capacité d’être décliné à tous les niveaux et de voir son impact décuplé.
Considérer l’administration bas carbone comme une priorité, et réduire drastiquement les émissions du secteur, c’est déjà s’assurer d’une maitrise « intelligente » de la dépense publique. Mais c’est aussi renforcer l’image et l’attractivité de l’administration, et favoriser son potentiel d’entrainement d’autres secteurs. L’administration est en effet prescriptrice via la commande publique et peut entrainer dans son sillage d’autres secteurs, en impulsant une « culture de la décarbonation ».
La transition bas carbone de la société passe donc aussi par l’administration publique, et aboutit à des résultats souhaitables pour l’administration, mais aussi les agents et les usagers. En faire une priorité, c’est s’assurer d’une administration à la fois décarbonée et renforcée.
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