L’État français subit depuis quelques années des revers judiciaires pour son inaction climatique, notamment en matière de réduction des pollutions atmosphériques. Mais ces condamnations permettent-elles vraiment de réduire les conséquences néfastes de cette forme de pollution sur la santé humaine et l’environnement ? Décryptage.

Le 17 octobre 2022, le Conseil d’État condamne une nouvelle fois l’État français pour manque d’actions suffisantes contre la pollution atmosphérique. Au total, depuis le début de l’affaire, l’État a été condamné à payer 30 millions d’euros. Ce contentieux révèle les difficultés de l’État à lutter contre la pollution de l’air, alors même qu’elle représente un danger aux multiples enjeux.

Altération des végétaux et de la biodiversité, contamination des sols et de l’eau, dégradation du bâti (noircissement des façades, dégradation de la pierre, retrait-gonflement des argiles…), décès prématurés, les impacts de la pollution de l’air sont nombreux, à la fois sur le plan humain, environnemental et économique. Elle serait responsable de 40 000 décès prématurés par an selon Santé publique France. Une autre étude, cette fois-ci coordonnée par l’université d’Harvard, utilisant des données différentes et d’autres paramètres de calcul, fait état de 100 000 décès prématurés par an en France. S’il est difficile de mesurer précisément les décès imputables à la pollution de l’air, l’existence d’un lien de causalité est avérée.   

En revenant sur les raisons de la condamnation de l’Etat français, nous allons voir qu’elle s’inscrit en réalité dans un contexte plus large de contentieux autour de la qualité de l’air. Si elle a permis la réduction de la concentration de certains polluants dans l’atmosphère, il reste encore beaucoup de chemin à parcourir pour améliorer la qualité de l’air. Selon l’Organisation Mondiale de la Santé, 99 % de la population mondiale respire un air dépassant les seuils fixés par l’organisation.

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L’État français et ses condamnations pour inaction climatique

L’inertie de l’État dans la lutte contre la pollution atmosphérique et le non-respect de la réglementation en vigueur

D’abord, qu’est-ce qu’on entend par pollution de l’air ? Elle est définie dans le code de l’environnement comme « l’introduction par l’homme, directement ou indirectement ou la présence, dans l’atmosphère et les espaces clos, d’agents chimiques, biologiques ou physiques ayant des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactives excessives« .

Si les phénomènes naturels tels que les gaz issus des incendies de forêt, les poussières du désert ou encore le pollen peuvent contribuer à la pollution de l’air, les activités humaines sont également responsables (industries, transports, agriculture, chauffage résidentiel, etc.), en particulier via la combustion des énergies fossiles.

Au regard des impacts multiples de la pollution de l’air, une directive a été élaborée à l’échelle européenne en 2008, puis transposée en droit interne dans le code de l’environnement. C’est la directive n° 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur en Europe. Elle fixe des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant et établit des mesures afin d’éviter, prévenir ou réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement.

En particulier, l’article 13 impose aux États membres le respect des valeurs limites pour plusieurs polluants atmosphérique, dont le dioxyde d’azote (NO2) et les particules inférieures à 10 micromètres (PM10). En cas de dépassement de ces valeurs, elle exige que des plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible (article 23, transposé aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement). En droit français, ce sont les PPA (Plans de Protection de l’Atmosphère) qui contiennent les dispositions à prendre en cas de pic de pollution, élaborés par le préfet.

Par ailleurs, dans un arrêt du 19 novembre 2014, la CJUE, saisie d’une question préjudicielle, a jugé que le respect des valeurs limites constitue pour les États membres une obligation de résultat : leur dépassement suffit pour constater un manquement aux dispositions de l’article 13. Autrement dit, les États ne doivent pas seulement s’efforcer de respecter les valeurs limites, ils peuvent être sanctionnés si ce n’est pas le cas.

Or, en 2017, plusieurs zones en France dépassent les valeurs limites. L’élaboration de ZFE-m (zones à faibles émissions mobilité) est présentée comme pilier de la politique antipollution en France. Elles sont censées restreindre la circulation en centre-ville aux véhicules les plus émissifs en gaz nocifs pour la santé et l’environnement, sur la base des vignettes Crit’Air. Or, le calendrier de mise en œuvre de ces zones est très étalé dans le temps. Et surtout, il n’y a pour l’heure aucun moyen de contrôle. La mise en place de la vidéo-verbalisation a été reportée à 2024 par le gouvernement. De plus, les procédures de révision des plans de protection de l’atmosphère (PPA) sont également longues.

C’est dans ce contexte de manquements et de retards que le Conseil d’État s’est prononcé sur le recours de l’association Les Amis de la Terre France.

Les multiples condamnations par le Conseil d’Etat au service de la lutte contre la pollution de l’air

Retour en quatre dates clés sur une longue saga contentieuse :

12 juillet 2017 

Face à un recours de l’association Les Amis de la Terre France, le Conseil d’Etat enjoint au Gouvernement de faire respecter les normes européennes, reprises en droit français, de qualité de l’air, de façon à ramener, dans 13 zones du territoire français et dans le délai le plus court possible, les concentrations de dioxyde d’azote et de particules fines (PM10) en dessous des valeurs limites fixées.

10 juillet 2020 

Le Conseil d’État constate que le Gouvernement n’a pas pris les mesures suffisantes pour réduire la pollution de l’air dans 8 zones en France. Il lui a ordonné de prendre les mesures nécessaires dans un délai de six mois, sous peine, à l’expiration de ce délai, de se voir infliger une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard. C’est le montant le plus élevé jamais retenu par une juridiction administrative française à l’encontre de l’État.

4 août 2021 

Cinq zones enregistrent encore un taux de dioxyde d’azote supérieur aux seuils limites (Paris, Lyon, Aix-Marseille, Toulouse et Grenoble) et une concernant les particules fines (Paris). Le Conseil d’État estime que les mesures prises ne permettront pas d’améliorer la qualité de l’air dans le délai le plus court possible, et liquide l’astreinte au titre du premier semestre de 2021. L’astreinte est répartie entre l’association Les Amis de la Terre qui a saisi initialement le Conseil d’État et plusieurs organismes et associations engagés dans la lutte contre la pollution de l’air.

17 octobre 2022 

Après analyse des nouveaux éléments fournis par le ministère chargé de l’écologie, les chiffres montrent une amélioration globale de la situation mais qui reste fragile ou mauvaise dans 4 zones, notamment Paris, Lyon et Aix-Marseille. Le Conseil d’État liquide deux nouvelles astreintes pour le second semestre 2021 et le premier semestre 2022, soit un montant total de 20 millions d’euros.

Le Conseil d’État réexaminera en 2023 les actions de l’État menées à partir du second semestre de l’année 2022.

Une affaire qui s’inscrit dans une série d’autres contentieux autour de la pollution atmosphérique

Ce n’est pas la première fois que les tribunaux ont affaire à des contentieux relatifs à la pollution de l’air.

En 2019 déjà, par plusieurs jugements prononcés les 25 juin et 4 juillet, les tribunaux administratifs de Montreuil et Paris ont retenu la carence fautive de l’État en ce qui concerne l’insuffisance du plan de protection de l’atmosphère pour l’Île-de-France et ses conditions de mise en œuvre, pour remédier au dépassement récurrent des valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote entre 2012 et 2016.

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Plus récemment, le 2 juillet 2021, le tribunal administratif de Paris a annulé les permis de construire accordés par la maire de Paris concernant deux projets prévoyant la construction de bureaux, de logements, de commerces et de services, dont une crèche, à proximité du boulevard périphérique parisien. Le tribunal les a jugés illégaux compte tenu du risque pour la salubrité publique lié à la pollution atmosphérique. En vertu de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, la Ville de Paris aurait dû refuser les permis de construire. Le 6 octobre 2022, la Cour administrative d’appel de Paris est venue confirmer ce jugement, en soulignant également qu’aucune des techniques envisagées par les constructeurs n’apparaît de nature à limiter la pollution et atténuer les risques qui en résultent.  

A l’échelle européenne, la France a été condamnée par la Cour de Justice de l’Union européenne, pour le non-respect de la directive 2008/50/CE, et plus spécifiquement pour « dépassement de manière systématique et persistante » de la valeur limite de concentration journalière pour les PM10 le 28 avril 2022, et pour le dioxyde d’azote le 24 octobre 2019.

Toutefois, face à l’ampleur de l’écho médiatique qu’ont suscité tous ces jugements, notamment celui d’octobre 2022 par le Conseil d’État, il convient d’en relativiser la portée. Une astreinte de 10 millions d’euros est-elle véritablement efficace ? Assiste-t-on à une amélioration de la qualité de l’air à la suite des condamnations du Conseil d’État ? Regardons plus en détail ce que ces condamnations ont entrainé, et ce qu’elles ont passé sous silence.

Est-ce pertinent de porter plainte contre l’État ?

Des réductions effectives de la concentration en dioxyde d’azote et particules fines dans les zones concernées

Qu’en est-il de l’efficacité des condamnations par le Conseil d’État ?

On peut penser que 10 millions d’euros est une somme finalement assez faible au regard de l’ensemble du budget de l’État. Néanmoins, cela ajoute une contrainte dans le fonctionnement de son budget, il ne peut pas allouer l’argent comme il l’entend. Et puis l’État souhaite éviter les condamnations en justice de manière générale.

Il faut également noter que dans sa décision de 2020, le Conseil d’État mentionne le fait que l’astreinte peut être modulée, à la baisse mais aussi à la hausse. L’État a donc un réel intérêt à agir s’il ne veut pas voir le montant de l’astreinte grimper.

Tout cela a conduit à des actions concrètes et finalement, à la diminution concentration en dioxyde d’azote et particules fines dans les zones concernées. Les zones dépassant les limites fixées pour ces deux polluants sont de moins en moins nombreuses en France.

Le Conseil d’État a pris acte des attentes sociales face au problème de santé publique qu’est la pollution atmosphérique. La reconnaissance du manquement de l’État à ses obligations et la mise en place de sanctions peut participer à plus long terme à ce que l’État renforce la lutte contre la pollution atmosphérique.

Des améliorations à relativiser : peu de polluants surveillés, et des techniques de mesure imparfaites

Gardons néanmoins à l’esprit que la directive de l’UE ne retient qu’un faible nombre de polluants à surveiller. Des valeurs limites sont fixées pour seulement 6 polluants (voir l’annexe XI de la directive). Il existe un grand nombre de polluants présents dans l’atmosphère, potentiellement nocifs pour la santé humaine et l’environnement, qui ne font pas l’objet de surveillance, ou lorsque c’est le cas, cela reste insuffisant.

C’est dans ce sens que se sont prononcés des chercheurs de l’ANSES, dans une étude datant de juin 2018. Celle-ci a permis d’identifier 13 polluants dont la surveillance est prioritaire. Parmi eux, on retrouve les PUF : particules ultrafines. Ces très petites particules ne sont pas arrêtées au niveau des voies respiratoires supérieures comme les particules de plus grande taille. Elles peuvent entrer profondément dans les poumons, passer dans le sang et créer un certain nombre de pathologies respiratoires et cardiovasculaires.

Problème : les PUF sont difficiles à mesurer avec les techniques actuelles. Aujourd’hui, les particules fines sont pesées par des appareils qui les collectent sur un filtre. Or, plus les particules sont petites et donc légères, moins cette technique de mesure est efficace. Il est tout à fait possible d’avoir des niveaux de PM10 normaux et de nombreuses particules ultrafines dans l’air. Selon les chercheurs, pour avoir des résultats probants, il faudrait être en mesure de les compter.

Actuellement, ce sont surtout les laboratoires indépendants de recherche qui fournissement les mesures de particules ultrafines, bien que certaines associations de surveillance de la qualité de l’air commencent à mettre en place des instruments capables de les compter. En attendant, en l’absence de réglementation, les particules ultrafines passent sous les radars de contrôle, malgré la preuve de leur dangerosité.

Autrement dit, la faute de l’État fondée sur la réglementation du droit de l’UE est extrêmement circonscrite, puisqu’un faible nombre de polluants sont pris en compte. Améliorer les techniques de surveillance de la qualité de l’air et renforcer la réglementation sur le sujet permettrait de mieux protéger la population, et l’environnement.

Toujours pas de consécration du « droit à un air sain »

La question du fondement juridique de ces différents recours contre l’État est également essentielle. La faute de l’État a été reconnue sur la base des obligations fixées par la directive 2008/50/CE. Or, il existe également d’autres dispositions législatives telles que le droit à la vie et le droit au respect de la vie privée de la Convention européenne des droits de l’homme, ou encore le « droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé » dans le code de l’environnement français.

La reconnaissance de la faute de l’État sur ces dispositions présenterait de nombreux avantages. Pourtant, elles ont été écartées lors des différents jugements.

Les requérants auprès du tribunal administratif de Montreuil ont notamment fait valoir la méconnaissance de l’article 2 sur le droit à la vie et de l’article 8 sur le droit au respect de la vie privée de la Convention européenne des droits de l’homme pour engager la responsabilité de l’État. Cela au regard du nombre de décès prématurés attribuables chaque année à la pollution de l’air, et de la perturbation des conditions de la vie quotidienne. En ce sens, l’État aurait fait défaut à ses obligations de prendre toutes les mesures appropriées pour sauvegarder la vie.

Néanmoins, un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) datant du 9 juin 2005 dans le cadre de l’affaire Fadeïeva c. Russie restreint la portée de ces articles. Il souligne notamment que « les conséquences néfastes de la pollution de l’environnement doivent atteindre un minimum de gravité« , ou alors lorsque le préjudice allégué est négligeable rapporté aux risques écologiques inhérents à la vie dans n’importe quelle ville moderne.

Pour le tribunal administratif, la requérante n’a pas fourni suffisamment d’éléments, notamment médicaux, de nature à établir la gravité des atteintes qui résulteraient des dépassements des valeurs limites, et permettant d’invoquer un manquement au droit de la Convention.

Et en droit français ? Le « droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé » a été introduit par la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie en 1996 et inscrit dans le code de l’environnement.

Sa reconnaissance aurait notamment deux avantages. D’une part, elle pourrait obliger l’État à relever les valeurs limites définies pour mieux lutter contre la pollution atmosphérique au fur et à mesure de l’évolution des connaissances scientifiques, et également à prendre en compte de nouveaux polluants. D’autre part, cela faciliterait l’établissement de liens de causalité entre la pollution de l’air et l’apparition de certaines pathologies. En effet, aujourd’hui, le requérant doit réussir à démontrer la corrélation entre le dépassement des seuils et la dégradation de son état de santé. La reconnaissance de ce droit comme fondement d’une condamnation pourrait facilité la décision des juges sur ce type de dossiers.

Sauf que dans les faits, la responsabilité de la mise en œuvre du « droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé » incombe à l’État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi qu’aux personnes privées (article L220-1 du code de l’environnement). Autrement dit, cette responsabilité repose sur une multitude d’acteurs, et fixe uniquement des objectifs généraux. L’État est ici soumis à une obligation de moyens, pas de résultats. Ces dispositions sont dépourvues de portée normative et la responsabilité de l’État en cas de pollution atmosphérique ne peut être engagée sur ce fondement, d’après le tribunal administratif de Montreuil (voir le jugement du 25 juin 2019).

La reconnaissance du droit à un air sain nécessiterait la modification des textes pour introduire une obligation de résultats, ou bien une autre attitude du juge administratif qui choisirait d’analyser la carence de l’État sur d’autres fondements que la directive européenne.

Quelles perspectives pour l’amélioration de la qualité de l’air ?

Depuis une vingtaine d’années, le droit de l’environnement s’est beaucoup développé. Les nombreux traités en matière de climat signés par la France et transposés par la suite dans le droit national ont eu pour conséquence l’augmentation des contraintes directement issues de la loi, et qui s’imposent à l’État. Désormais, une série de dispositions s’imposent à l’État en matière de préservation de l’environnement ou de lutte contre le changement climatique. Ces évolutions donnent prise aux requérants pour des litiges, car ils ont davantage de matière pour l’emporter devant le juge, davantage d’éléments de droit à invoquer. Des citoyens, des municipalités ou encore des associations de défense de l’environnement, partout dans le monde, poussent la porte des tribunaux et poursuivent leur pays pour insuffisance de la réglementation ou son non-respect. Dès lors, saisir le juge peut aussi être un moyen de défendre l’environnement.

Toutefois, ces condamnations reposent sur le même fondement que la directive européenne de 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe. Si la faute de l’État est reconnue, sa responsabilité, elle, ne l’est pas, au motif que le lien de causalité entre la pollution atmosphérique et un mauvais état de santé n’est pas « suffisamment démontré ». Étant donné que la pollution de l’air n’engendre pas des pathologies spécifiques contrairement à l’exposition à l’amiante par exemple, il est difficile aujourd’hui de prouver ce lien de causalité. De plus, le juge se borne à une approche stricte du lien de causalité, appréciée uniquement au regard du dépassement des seuils et non pas au regard de la pollution atmosphérique de manière générale. Conséquence : les victimes ne sont pas indemnisées, que ce soit au titre des préjudices patrimoniaux (notamment l’incidence sur leur vie professionnelle) ou extrapatrimoniaux (préjudice moral, préjudice d’anxiété…).

Du moins… Jusqu’à présent. En effet, le 16 juin 2023, le Tribunal administratif de Paris a condamné l’État à indemniser des enfants victimes de la pollution de l’air. Cette décision inédite a été rendue sur la base d’une expertise visant à évaluer les conséquences des dépassements des seuils de concentration de gaz polluants sur la santé des requérants. Pour la première fois, le juge reconnait un lien de causalité entre la pollution de l’air et les dommages corporels des victimes, ce qui ouvre de nouvelles perspectives en matière de contentieux relatifs à la pollution de l’air.

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